O CIBERATIVISTA 13

Transparência na esfera
pública interconectada e dados
governamentais abertos

Na esfera pública interconectada — mediada pela rede, em oposição à esfera pública mediada pelos meios de comunicação de massa —, o conceito de transparência é impactado pelas possibilidades das tecnologias da informação e comunicação. Por ser o digital o espaço em que se manifestam essas possibilidades, e a internet o seu principal meio de proliferação, o conceito de transparência associa-se às formas de disponibilizar informação na web.

Tal como foi previsto pelas diretrizes[1] de transparência e governo aberto em execução nos EUA desde 2009, alguns fatores sobre a forma como a informação pública é disponibilizada na rede têm relação direta com a capacidade de uso e de reaproveitamento que os cidadãos terão dessa informação. A integridade dos dados, bem como a sua atualidade e a possibilidade de acessá-los sem depender de nenhuma plataforma tecnológica específica, são alguns desses fatores, que estão muito relacionados com a questão da transparência.

Portanto, associa-se ao entendimento de transparência, neste artigo, o conceito de dados governamentais abertos, que está se consagrando por diversas discussões, documentos e experiências de uso como uma forma de disponibilizar informação pública na rede em prol da abertura, da colaboração e da participação dos cidadãos.

Utiliza-se aqui a expressão “dados governamentais abertos” como tradução de open government data ou apenas open data. Uma referência frequentemente citada para a definição de dados governamentais abertos foi lançada na rede no ano de 2007, tendo sido concebida nos dias 7 e 8 de dezembro. Trata-se do resultado do trabalho de 30 ativistas pela abertura dos governos (tradução livre para government advocates) — convidados por Tim O’Reilly, dono da O’Reilly Media, e Carl Malahmud, do movimento em defesa do conhecimento em domínio público Public.Resource.Org —, entre eles o então professor de direito em Stanford e fundador do Creative Commons Lawrence Lessig, representantes da Sunlight Foundation, além de diversos empreendedores da rede que já trabalhavam com formas de mobilização social, intervenção urbana e ação política na internet.

O encontro em Sebastopol, na Califórnia, tinha o objetivo de “desenvolver um entendimento mais robusto de por que dados governamentais abertos são essenciais para a democracia”[2]Segundo o relato, “a internet é o espaço público do mundo moderno, e com ela os governos agora têm a oportunidade de entender melhor as necessidades dos seus cidadãos, e os cidadãos podem participar mais completamente do seu governo. A informação se torna mais valiosa quando é compartilhada, e menos valiosa quando é guardada. Dados abertos promovem mais debate cívico, melhor bem-estar público e um uso mais inteligente dos recursos públicos”[3].

O grupo formulou princípios fundamentais para os dados governamentais abertos, argumentando que, “ao adotar esses princípios, os governos do mundo poderiam se tornar mais efetivos, transparentes e relevantes para as nossas vidas”[4].

Na tabela abaixo, estão os oito princípios dos dados governamentais abertos. Segundo os ativistas presentes nesse encontro, dados governamentais são considerados abertos quando tornados públicos de uma forma que sejam:

Os princípios apresentados acima garantem que a disponibilização de dados governamentais seja orientada para possibilitar a apropriação desses dados por parte dos cidadãos, que podem reutilizá-los na rede. Recombinada, recontextualizada e exibida de diversas formas — contando para isso com as possibilidades do processamento automatizado, da granularidade e primariedade das bases de dados — a informação ganha valor, e passa a representar diferentes realidades e formas de pensamento.

Outra série de princípios para a definição do conceito de dados governamentais abertos é de autoria do ativista David Eaves. Em 30 de setembro de 2009, em um evento durante a Right to Know Week[5]Eaves apresentou o painel “Conference for Parliamentarians: Transparency in the Digital Era” (Conferência de Parlamentares: Transparência na Era Digital). O objetivo do painel era “engajar parlamentares no debate e na reflexão sobre o novo paradigma que o mundo digital inaugura para o direito à informação. Maior transparência na era digital requer mais gerenciamento de informação e mais uso do estado da arte das tecnologias da informação. Ela chama por uma mudança fundamental de atitudes, desde a liberação imediata das informações até o gerenciamento da informação com a consciência de que a disponibilização passa a ser o procedimento comum. Como as instituições públicas podem começar e acelerar essas mudanças em benefício dos canadenses?”[6].

Como parte desse painel, Eaves apresentou aos parlamentares as suas três leis dos dados governamentais abertos: “Se os dados não podem ser agregados por spiders ou indexados, eles não existem; se os dados não estão disponíveis em formatos abertos e legíveis por máquina, eles não engajam pessoas; se um suporte legal não permitir que os dados sejam recombinados, eles não dão poder ao cidadão.”.

As leis propostas por Eaves[7] estão diretamente relacionadas com as possibilidades técnicas garantidas pela rede. A legibilidade por máquina, citada dois anos antes, nos oito princípios concebidos em 2007, representa uma mudança de paradigma em relação à ideia que se tem de transparência fora do contexto da esfera pública interconectada.

Diferente de cobrar dos governos informações claras e dados bem contextualizados para garantir que se tenha visibilidade do que acontece dentro das instituições, a cobrança passa a ser por informações que não precisam ser entendidas diretamente pelas pessoas, mas sim processadas pelas máquinas. A ideia é que a informação pública esteja pronta para ser utilizada também em softwares e aplicativos, que a recombinem e lhe atribuam novos sentidos.

O conceito de dados governamentais abertos, portanto, se relaciona com o entendimento de que a maneira como os governos disponibilizam suas informações deve permitir que a inteligência coletiva crie melhores formas de trabalhá-las do que os próprios governos poderiam fazer. Um exemplo simples de como isso pode funcionar é o das centrais de controle do tráfego urbano. É possível garantir um melhor gerenciamento da informação pública, e também alguma otimização de recursos, se as centrais guardarem seus recursos para gerenciar o trânsito, liberarem dados em formatos abertos e deixarem que os cidadãos se encarreguem de usar as tecnologias da informação e comunicação e a rede para produzir mapas e gráficos ilustrativos da situação do trânsito de forma distribuída e autogestionada.

Ainda quanto à definição de dados governamentais abertos, vale notar que o processo de produção de conhecimento sobre esse tema é muito influenciado pelas dinâmicas da rede. Os oito princípios concebidos em 2007 foram criados em uma reunião descentralizada de ativistas por uma causa emergente, discutidos por meio de uma plataforma wiki, divulgados por um vídeo no YouTube e muito disseminados pela internet. As três leis de David Eaves foram postadas por ele em seu blog, e a quantidade de retorno recebido o motivou a lançar, dois meses depois, um chamado para a tradução colaborativa do artigo[8].

Em maio de 2009, foram escritas, também por meio da colaboração e de forma autogestionada — pelos participantes do Government 2.0 Camp, uma desconferência sobre governo eletrônico e suas relações com a chamada web 2.0 — as dez medidas para o governo aberto: mais um conceito que se alinha com a ideia de transparência na esfera pública interconectada. A primeira dessas dez medidas, open data, foi reproduzida no blog da Sunlight Foundation da seguinte forma: “Abrir os dados: o governo federal deve tornar todos os dados procuráveis, encontráveis e acessíveis”[9]. Na sequência, as demais medidas abordam outras características dos dados governamentais abertos: liberar dados de despesas orçamentárias; agregar dados sobre orçamento e criar formas de  medir os sucessos; abrir um portal para requisições públicas de informação sobre o Foia[10]; distribuir os dados, garantindo sua redundância; abrir as reuniões e as agendas políticas; abrir a pesquisa governamental; coletar informações do público com transparência; permitir que o público fale diretamente com o presidente; e disponibilizar dados indexáveis, passíveis de serem estruturados por crawlers e acessíveis.

No Brasil, a questão dos dados governamentais abertos tem sido abordada pelo escritório regional do World Wide Web Consortium, o W3C — um consórcio internacional com preocupação em desenvolver colaborativamente padrões universais para a web. O W3C assumiu, no Brasil, uma posição de articulação dos poderes públicos em torno dos dados governamentais abertos, orientando-os quanto às formas de disponibilização.

Uma das publicações do W3C-Brasil e do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br)  foi o documento Melhorando o Acesso ao Governo com o Melhor Uso da Web, de 2009. Em cerca de 90 páginas, o documento registra que a grande produção de dados pelas organizações públicas tem sido publicada em diferentes formatos desde antes da digitalização dos processos comunicacionais, chegando dessa mesma forma aos dias de hoje. Em oposição a esse contexto, os dados governamentais abertos “referem-se à publicação de informações do setor público em formato bruto aberto, de maneira a torná-las acessíveis a todos e permitir sua reutilização, como a criação de mashups de dados (mashup sendo a mistura de dados de dois ou mais aplicativos ou fontes de dados diferentes, produzindo pontos de vista comparativos das informações combinadas)”[11].

Os dados governamentais abertos, portanto, possibilitam a utilização da informação pública pelo cidadão. A transparência na esfera pública interconectada está relacionada com o entendimento das formas de disponibilização desses dados por parte dos governos, e a maior responsabilidade em relação aos formatos da informação, representando uma mudança em relação ao que tem sido feito até hoje. É preciso compreender que a transparência, nesse novo contexto comunicacional, não será garantida pela simples publicação de dados e de informações na rede, mas por meio de uma estratégia clara de gestão informacional, que considere fatores como acessibilidade e interoperabilidade.

Nesse mesmo documento, Melhorando o Acesso ao Governo com o Melhor Uso da Web, está dito: “A atual tecnologia da web permite que governos partilhem com o público uma grande variedade de informações em quantidade ilimitada, de acordo com a procura. A tecnologia também está disponível para permitir que os cidadãos tragam as questões que os preocupam à atenção do governo local, regional e nacional. Entretanto, explorar essas possibilidades dentro dos sistemas do governo é um desafio que inclui aspectos ambientais, políticos, legais e culturais. Criar um e-Governo exige abertura, transparência, colaboração e conhecimento para aproveitar as vantagens da World Wide Web”[12].

No entanto, ainda que os governos disponibilizem dados governamentais abertos na rede, é preciso que haja utilização sistemática e radical desses dados na sociedade por parte de cidadãos interessados não apenas em fiscalizar o governo, mas também em melhorar os serviços públicos, influenciar ativamente a gestão e ampliar o escopo dos seus direitos, participando ativamente dos processos políticos.

Giovandro Marcus Ferreira (2003), baseado em Breton e Proulx, afirma que “em períodos de crise na definição de identidades individuais e coletivas, o tema da comunicação se torna particularmente oportuno”. Citando o livro Une Societé de Communication?, do sociólogo Erick Neveu, Ferreira adverte que, nos conflitos sobre os limites do campo da comunicação, corre-se o risco de construir-se o mito de uma sociedade em que todos os fenômenos passam a ser analisados como sendo comunicacionais. E ressalta o papel central das redes, sobretudo da internet, na descrição de novas dinâmicas da sociedade: “A partir desse novo patamar de funcionamento social, a mesma sociedade produzirá discursos contraditórios. De um lado, enaltecerá suas características de maior transparência, democratização da cultura e da política, fomento da autonomia dos agentes sociais. De outro lado, ressaltará o perigo de controle social retomando as descrições de teóricos (Tocqueville…) que alertavam para um novo tipo de despotismo” (FERREIRA, 2003:255).

A discussão dos meios se faz, então, central. É a transição de uma esfera pública mediada pela mídia de massa para uma esfera pública mediada pelas redes que gera um contexto social e político potencialmente transformador do conceito de transparência.

Archon Fung, Mary Graham e David Weil (2007) escreveram uma importante obra para o entendimento da transparência na contemporaneidade, intitulada Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency. O livro, baseado em diversas análises empíricas que descrevem o trato, nos EUA, das informações públicas sujeitas a diferentes vontades políticas, trata a questão da transparência como se essa fosse um dogma político — suscitando diversas polêmicas, riscos, perdas e ganhos na adoção extensiva desse princípio.

O livro também aborda a transparência nas instituições privadas, um assunto delicado para a economia norte-americana. Segundo os autores, pesquisas apontam e justificam por que “as políticas de transparência podem ser benéficas socialmente. Os mercados sozinhos não oferecem informações necessárias aos consumidores, empregados e investidores para que esses possam fazer escolhas informadas. E mesmo quando há informação suficiente disponível, as pessoas nem sempre processam essas informações com precisão e lógica para tomarem suas decisões. Por causa disso, barganhas como a das causas ambientais e outros riscos podem não levar a resultados sociais ótimos. (…) Juntos, esses comentários indicam que o fluxo natural da informação em um mercado sem restrições e suas aplicações na tomada de decisões dos indivíduos no mundo real podem nem sempre levar aos ótimos resultados previstos pelas teorias políticas” (FUNG, GRAHAM e WEIL, 2007:30).

Antes das perspectivas de transparência e de um governo aberto, iniciadas pela gestão Obama, Brito (2008) publicou um artigo com preocupações em relação à transparência e ao accountability nos EUA. Nesse artigo, o autor afirma: “A democracia é fundamentada no princípio de que a autoridade moral do governo deriva do consentimento dos governados. Esse consentimento não é muito significativo, de todo modo, a não ser que ele seja informado. Quando um governo toma decisões em segredo, a oportunidade para a corrupção aumenta e o accountability diminui. É por isso que a transparência do governo deveria ser uma prioridade” (BRITO, 2008:120).

Também os pesquisadores Phineas Baxandall and Benet Magnuson (2008) realizaram, antes do governo Obama, estudos sobre a situação da transparência e da sua associação com as tecnologias em rede nos governos estaduais norte-americanos. Eles propuseram a caracterização dos conceitos de Transparência 1.0 e de Transparência 2.0, apresentados na tabela a seguir (BAXANDALL e MAGNUSON, 2008:1):

Baxandall e Magnuson (2008) afirmam que a possibilidade de se fazerem buscas na internet revolucionou a acessibilidade e a transparência da informação, fazendo com que as pessoas se acostumassem com a facilidade de monitorar entregas pela internet, checar minutos de contas de celular, comprar ações na web e até enxergar imagens de satélite ou no nível da rua de qualquer endereço. Mas, por outro lado, no caso de monitorar gastos de governo, os cidadãos norte-americanos foram “deixados no escuro”(BAXANDALL e MAGNUSON, 2008:5).

Os resultados da pesquisa Public Attitudes Toward Government Accountability and Transparency[13], desenvolvida por Baxandall e Magnuson (2008), mostram que os “cidadãos estão ansiosos pela Transparência 2.0”: 90% dos norte-americanos acreditam que têm o direito à informação transparente sobre como o governo dirige suas finanças, 5% acreditam que o governo do seu estado fornece informações financeiras abrangentes e 30% já tentaram encontrar na web informações sobre gerenciamento financeiro do governo do seu estado (BAXANDALL e MAGNUSON, 2008:9).

Albert Meijer (2009) escreveu sobre o debate intenso acerca da transparência e das tecnologias da informação e comunicação, que segundo ele não acontece sob uma perspectiva aprofundada das tendências culturais da sociedade. Ele cita Oliver (2004) entre os “proponentes” da transparência, que acreditam que ela é um ingrediente essencial no sucesso da política, dos negócios e até das esferas pessoais da vida, construindo sociedades mais democráticas. Também cita O’Neill (2002) entre os “oponentes” da transparência: aqueles que não são contra a transparência, mas duvidam que ela trará contribuições à sociedade, já que uma enxurrada de informação não escolhida e errônea deverá levar a mais incerteza (O’NEILL, 2002:73, citada por MEIJER, 2009:257).

Segundo Meijer, a abordagem dos proponentes da transparência é moderna. Consideram que a transparência mediada por computador dá melhores informações às pessoas e contribui para a racionalização da sociedade. Já a abordagem dos oponentes da transparência é pré-moderna por entender que as tecnologias têm efeitos perversos, e que a democracia tem mais benefícios quando está baseada nos modos tradicionais de produzir confiança. Meijer ainda percebe uma ausência no debate: a de uma análise pós-moderna da transparência, que revisitaria esse conceito sob o ponto de vista das novas realidades produzidas pela informação. De todo modo, o autor esclarece que esses três pontos de vista — pré-moderno, moderno e pós-moderno — podem ser considerados coexistentes na sociedade de hoje. No caso descrito por ele, sobre a publicação das avaliações de escolas norte-americanas, os proponentes (modernos) da transparência argumentam que os pais têm o direito de receber informações para tomarem decisões sobre a educação de seus filhos, o que é ajudado pelas publicações das avaliações, enquanto os oponentes (pré-modernos) acreditam que a qualidade escolar não pode ser medida por números, e que as publicações incentivam uma cultura de “educação em prol de testes”. Os pós-modernos diriam, segundo Meijer, que as informações publicadas sobre a avaliação das escolas produzem uma imagem da escola que não está conectada com a sua realidade, mas que, em vez disso, constrói uma nova realidade, com mais ambiguidade de sentidos.

A solução do conflito pode estar no entendimento, pelos pré-modernos, de que as tecnologias da informação e comunicação são diferentes dos meios de comunicação de massa, e que elas podem gerar novas relações de confiança por conta de bidirecionalidade dos fluxos comunicacionais. O autor ainda lembra, citando Postman (1998), a ambivalência das tecnologias e o fato de que elas são produzidas pelas pessoas, ou seja, “devemos debater que formas de transparência mediada por computadores nós queremos criar” (MEIJER, 2009:264;266). Daniela B. Silva

Referências bibliográficas

BAXANDALL, Phineas e MAGNUSON, Benet. Transparency.Gov.2.0: Using The Internet For Budget Transparency To Increase Accountability, Efficiency And Taxpayer Confidence. Boston: MASSPIRG Educational Fund, 2008.

BRITO, Jerry. “Hack, Mash and Peer: Crowdsourcing Government Transparency”. The Columbia Science and Technology Law Review, volume IX, 2008.

FERREIRA, Giovandro M. “Em busca da disciplinarização da Comunicação: da noção de campo aos domínios de pesquisa”. In Epistemologia da Comunicação. São Paulo: Loyola, 2003.

FUNG, Archon; GRAHAM, Mary e WEIL, David. Full Disclosure. The Perils and Promise of Transparency. New York: Cambridge University Press, 2007.

MEIJER, Albert. Understanding Modern Transparency. International Review of Administrative Sciences, edition 75, 2009.

OLIVER, Richard W. What is Transparency? New York: McGraw-Hill, 2004.

O’NEILL, Onora. A Question of Trust, The BBC Reith Lectures 2002. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.

POSTMAN, Neil. Five Things We Need to Know About Technological Change. Discurso na conferência “The New Technologies and the Human Person: Communicating the Faith in the New Millennium”, 1998. Disponível em http://www.technodystopia.org/. Acesso em fev/2010.


[1]. Disponíveis em http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf. Acesso em fev/2010.

[2]. A documentação completa dessa experiência está disponível a partir do sitehttp://resource.org/8_principles.html. Acesso em fev/2010.

[3]. O texto da seção 105, integral e em inglês, é “Subject matter of copyright: United States Government works. Copyright protection under this title is not available for any work of the United States Government, but the United States Government is not precluded from receiving and holding copyrights transferred to it by assignment, request, or otherwise”. Disponível em http://www.law.cornell.edu/uscode/17/105.html. Acesso em fev/2010.

[4]. Idem 2.

[5]. Evento que reúne programações e encontros relacionados ao direito à informação pública, no Canadá. Disponível em http://www.righttoknow.ca/. Acesso em fev/2010.

[6]. Disponível em http://www.righttoknow.ca/en/Calendar/events-e.asp?date=9/29/2009. Acesso em fev/2010.

[7]. Versão original disponível em http://eaves.ca/2009/09/30/three-law-of-open-government-data/. Acesso em fev/2010.

[9]. Versão completa disponível em http://blog.sunlightfoundation.com/2009/04/05/top-10-measurements-for-transparency/. Acesso em fev/2010.

[10]. Freedom of Information Act (Ato pela Liberdade de Informação), ou Foia. Disponível emhttp://www.justice.gov/oip/index.html. Acesso em fev/2010.

[11]. Disponível em http://www.w3c.br/divulgacao/pdf/gov-web.pdf. Acesso em fev/2010.

[12]. Idem 2.

[13]. Disponível em http://www.afacgfm.org/harrispoll2008.aspx. Acesso em fev/2010.

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